[摘要]近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

吃

做優做強農產品加工業和農業生產性服務業為保障糧食安全提供支撐

以『糧頭食尾』、『農頭工尾』為抓手培育農產品加工業集群

住

全面推進老化燃氣管道更新改造

改造水質不能穩定達標水廠及老舊破損供水管網

結合老舊小區改造，統籌推動老舊廠區、老舊街區、城中村改造

行

提高縣城與周邊大中城市互聯互通水平

擴大干線鐵路、高速公路、國省干線公路等覆蓋面

引導有條件的大城市軌道交通適當向周邊縣城延伸

醫

推進縣級醫院(含中醫院)提標改造

提高傳染病檢測診治和重癥監護救治能力

建立三甲醫院對薄弱縣級醫院的幫扶機制

養

鼓勵社會力量建設完善社區居家養老服務網絡

健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡

發展鄉村普惠型養老服務和互助性養老

學

鼓勵發展職業學校，深入推進產教融合

引導扶持民辦幼兒園提供普惠性服務

支持有條件的幼兒園開設托班招收2至3歲幼兒

游

完善旅游道路、旅游廁所等配套設施

培育文化體驗、休閑度假、特色民宿等產業

建設街心綠地、綠色游憩空間、郊野公園

購

圍繞產業轉型升級和居民消費升級需求改善縣城消費環境

改造提升百貨商場、大型賣場、特色商業街

建設聯結城鄉的冷鏈物流、電商平臺等網絡

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

《意見》明確了以縣城為重要載體的城鎮化建設的目標和具體任務。

圍繞社會關注問題，國家發展改革委規劃司有關負責人進行了解讀。

支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移，強化快速交通連接，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。

支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，提高就業吸納能力，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城。

推動位于重點生態功能區內的縣城逐步有序承接生態地區超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，發展適宜產業和清潔能源，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。

推動第五代移動通信網絡規模化部署，建設高速光纖寬帶網絡。推行縣城運行一網統管，促進市政公用設施及建筑等物聯網應用、智能化改造，部署智能電表和智能水表等感知終端。

發展普惠性托育服務，支持社會力量發展綜合托育服務機構和社區托育服務設施，支持有條件的用人單位為職工提供托育服務，支持有條件的幼兒園開設托班招收2至3歲幼兒。

推動能源清潔低碳安全高效利用，引導非化石能源消費和分布式能源發展，在有條件的地區推進屋頂分布式光伏發電。

保護歷史文化名城名鎮和歷史文化街區，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環境。加強革命文物、紅色遺址、文化遺產保護，活化利用歷史建筑和工業遺產。

禁止拆真建假、以假亂真，嚴禁隨意拆除老建筑、大規模遷移砍伐老樹，嚴禁侵占風景名勝區內土地。

推動市政供水供氣供熱管網向城郊鄉村及規模較大鎮延伸，在有條件的地區推進城鄉供水一體化。推進縣鄉村(戶)道路連通、城鄉客運一體化。

全面落實取消縣城落戶限制政策，確保穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落戶一視同仁。確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務，保障農民工等非戶籍常住人口均等享有教育、醫療、住房保障等基本公共服務。

建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制，重點支持吸納農業轉移人口落戶多的縣城。

推進縣城建設的背景和意義是什么?

習近平總書記高度重視縣城建設工作，多次作出重要指示。黨的十九屆五中全會《建議》提出推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。國家“十四五”規劃《綱要》提出縣城建設的任務舉措。中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，全面系統提出縣城建設的指導思想、工作要求、發展目標、建設任務、政策保障和組織實施方式。這些部署表明，推進縣城建設對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系，具有重要意義。

第一，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分。縣城是我國城鎮體系的重要一環，在城鎮化進程中，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍。2021年年底，我國城鎮常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。推進縣城建設，有利于引導農業轉移人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。

第二，縣城是城鄉融合發展的重要支撐。我國到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，今后一段時期是健全城鄉融合發展體制機制、破除城鄉二元結構的窗口期。縣城位于“城尾鄉頭”，是連接城市、服務鄉村的天然載體。推進縣城建設，既有利于適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，又有利于輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化，也有利于強化縣城與鄰近城市的銜接配合。

第三，縣城建設是擴大內需的重要引擎。實施擴大內需戰略、促進形成強大國內市場，是新形勢下推動高質量發展的戰略選擇。現階段，縣城投資消費與城市的差距很大，人均市政公用設施固定資產投資僅為地級及以上城市城區的1/2左右，人均消費支出僅為地級及以上城市城區的2/3左右。推進縣城建設，有利于擴大當期有效投資和居民消費，開拓新的巨大投資消費空間。

第四，縣城建設是人民美好生活的重要保障。縣城建設發展關系縣城乃至全縣域的民生質量。完善產業配套設施，有利于培育發展特色優勢產業，穩定擴大縣城就業崗位。健全市政公用設施，有利于夯實縣城運行基礎支撐。健全公共服務設施，有利于增進縣城民生福祉。完善環境基礎設施，有利于提升縣城人居環境質量。

以縣城為重要載體的城鎮化建設的目標是什么?

到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規模基本匹配，特色優勢產業發展壯大，市政設施基本完備，公共服務全面提升，人居環境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農民到縣城就業安家規模不斷擴大，縣城居民生活品質明顯改善。

再經過一個時期的努力，在全國范圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城，與鄰近大中城市的發展差距顯著縮小，促進城鎮體系完善、支撐城鄉融合發展作用進一步彰顯。

不同類型縣城的發展方向是什么?

縣城數量大、類型多。要尊重縣城發展規律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理確定不同類型縣城的發展路徑。

一是加快發展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。

二是積極培育專業功能縣城，支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城，支持邊境縣城完善基礎設施。

三是合理發展農產品主產區縣城，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。

四是有序發展重點生態功能區縣城，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。

五是引導人口流失縣城轉型發展，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。

同時，縣城建設要嚴守耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界，防范地方政府債務風險。

近年來圍繞縣城建設開展了哪些工作?

2020年以來，國家發展改革委會同各地區各部門，積極探索縣城建設工作實踐。

一是印發縣城補短板強弱項“1+N+X”系列政策性文件，提出完善縣城垃圾污水收集處理設施、醫療衛生設施、防洪排澇設施、商貿流通設施、老舊小區、停車場及充電樁、產業配套設施等建設任務。

二是統籌利用中央預算內投資、縣城新型城鎮化建設專項企業債券、政策性信貸等各類資金，支持符合條件的縣城建設項目。

三是指導各地區因地制宜制定縣城補短板強弱項方案，加強地方政府專項債券和地方財政等資金保障，并創新項目謀劃設計、鼓勵吸引社會資金參與，積極探索好經驗好做法。

如何培育發展縣城的特色優勢產業?

產業是縣城建設發展的根基，有產業才有就業崗位、才有人口集聚。產業配套設施可供眾多企業共用共享，直接影響著要素是否流入和企業成本高低。不少縣城的產業平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業生產成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。要推進縣城產業配套設施提質增效，夯實縣城產業基礎，促進居民就地就近就業和持續增收，帶動縣域經濟高質量發展。

一是增強產業支撐能力，突出特色、錯位發展，重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移，促進產業轉型升級。

二是提升產業平臺功能，根據需要配置公共配套設施，引導縣域產業集中集聚發展，支持符合條件的縣城建設產業轉型升級示范園區。

三是健全商貿流通網絡，發展物流中心和專業市場，打造工業品和農產品分撥中轉地。改善農貿市場交易棚廳等經營條件，完善冷鏈物流設施，建設面向城市消費的生鮮食品低溫加工處理中心。

四是完善消費基礎設施，圍繞產業轉型升級和居民消費升級需求，改善縣城消費環境。

五是強化職業技能培訓，推動公共實訓基地共建共享，建設職業技能培訓線上平臺，提高農民工特別是困難農民工的技能素質和穩定就業能力。落實好培訓補貼政策，暢通培訓補貼直達企業和培訓者渠道。

如何優化縣城的市政設施體系?

市政公用設施直接服務于縣城居民，是宜居縣城的重要硬件基礎。不少縣城的市政公用設施不完善，如管網陳舊老化、路網容量不足、老舊小區配套較差、停車場建設滯后、客運站設施落后等，降低了縣城對人口的承載力和吸引力。要推進縣城市政公用設施提檔升級，較好滿足居民居住和出行等生活需要。

一是完善市政交通設施，優化市政道路、停車系統、公路客運站、公共交通場站和公共充換電設施。

二是暢通對外連接通道，提高縣城與周邊大中城市互聯互通水平，擴大干線鐵路、高速公路、國省干線公路等覆蓋面。推進縣城市政道路與干線公路高效銜接，引導有條件的大城市軌道交通適當向周邊縣城延伸。

三是健全防洪排澇設施，逐步消除嚴重易澇積水區段。

四是增強防災減災能力，健全災害監測體系。推進公共建筑消防設施達標建設，規劃布局消防栓、蓄水池、微型消防站等配套設施。合理布局應急避難場所，強化體育場館等公共建筑應急避難功能。完善供水、供電、通信等城市生命線備用設施，加強應急救災和搶險救援能力建設。

五是加強老化管網改造，更新老化燃氣、供水、供熱管道。

六是推動老舊小區改造，改善居民基本居住條件。

七是推進數字化改造，推行縣城運行一網統管、政務服務一網通辦、公共服務一網通享。

如何強化縣城的公共服務供給?

公共服務關乎群眾切身利益，是人的全面發展的基礎條件。不少縣城的公共服務供給總量不足、質量不高，縣級醫院和疾控中心防控救治能力不強，基礎教育、養老托育、文化體育等公共服務難以滿足人民群眾需要。要推進縣城公共服務設施提標擴面，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務。

一是完善醫療衛生體系，推進縣級醫院(含中醫院)提標改造。推進縣級疾控中心建設，配齊疾病監測預警、實驗室檢測、現場處置等設備。完善縣級婦幼保健機構設施設備。

二是擴大教育資源供給，推進義務教育學校擴容增位，完善幼兒園布局。鼓勵高中階段學校多樣化發展，全面改善縣域普通高中辦學條件，基本消除普通高中“大班額”現象。鼓勵發展職業學校，深入推進產教融合。完善幼兒園布局，大力發展公辦幼兒園，引導扶持民辦幼兒園提供普惠性服務。落實農民工隨遷子女入學和轉學政策，保障學齡前兒童和義務教育階段學生入學。

三是發展養老托育服務，提供基本養老和長期照護服務，支持社會力量發展托育服務。推進公共設施適老化改造。發展普惠性托育服務，支持社會力量發展綜合托育服務機構和社區托育服務設施，支持有條件的幼兒園開設托班招收2至3歲幼兒。

四是優化文化體育設施，根據需要完善文化場館功能，建設居民健身載體。

五是完善社會福利設施，幫助救助殘疾人、未成年人和流浪乞討人員。完善兒童福利機構及殘疾兒童康復救助定點機構，建設未成年人救助保護機構和保護工作站。

如何提升縣城的人居環境質量?

環境基礎設施水平決定著縣城人居環境和整體面貌，也是縣城生態文明建設的重要支撐。不少縣城的環境基礎設施缺口較大，如污水收集管網覆蓋不足、垃圾焚燒設施缺乏、黑臭水體尚未消除、藍綠生態空間有限等。要推進縣城環境基礎設施提級擴能，建立歷史文化保護傳承體系，更好滿足居民文化和生態等需要，彰顯縣城綠色人文風貌。

   一是加強歷史文化保護傳承，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環境。

   二是打造藍綠生態空間，完善生態綠地系統。

三是推進生產生活低碳化，推動能源清潔低碳安全高效利用，大力發展綠色建筑。

四是完善垃圾收集處理體系，因地制宜建設生活垃圾分類處理系統。

五是增強污水收集處理能力，完善重點區域污水收集管網，推進污泥無害化資源化處置。

如何促進縣鄉村功能的銜接互補?

我國一半左右人口居住在縣域，5億農村人口中的大部分居住在縣域內的鄉村地區。要提高縣城輻射帶動鄉村能力，促進縣鄉村基礎設施和公共服務統籌銜接，以工補農、以城帶鄉，加快實現縣域內城鄉融合發展。

一是推進縣城基礎設施向鄉村延伸，推動市政供水供氣供熱管網向城郊鄉村及規模較大鎮延伸，建立城鄉統一的基礎設施管護運行機制。

二是推進縣城公共服務向鄉村覆蓋，建立緊密型縣域醫療衛生共同體，發展城鄉教育聯合體，健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡。

三是推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

推進縣城建設的政策保障是什么?

縣城公共設施量大面廣、資金需求巨大，但縣級層面普遍財力不足，很多縣也缺乏新增建設用地計劃指標。要著眼破解縣城建設的重點難點問題，完善人口、資金、土地等體制機制和政策措施，增強縣城持續發展能力。

一是健全農業轉移人口市民化機制，確保穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落戶一視同仁，確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務;建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制、省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。

二是建立多元可持續的投融資機制，對公益性項目加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持;對準公益性項目和經營性項目鼓勵增加中長期貸款投放，支持符合條件企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券。

三是建立集約高效的建設用地利用機制，加強存量低效建設用地再開發，合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設正常用地需求。

推進縣城建設的時序節奏是什么?

縣城建設要合理把握時序、節奏、步驟，示范地區先行是有效方式。2020年以來，國家發展改革委組織會同各地區各部門，在發展基礎扎實、財政實力較強、政府債務率較低的一些縣及縣級市開展縣城建設示范工作，鼓勵其創新政策支撐機制和項目投資運營模式，及早取得實質性進展、產生好經驗好做法，為其他縣城提供參考借鑒。在示范工作基礎上，將及時總結推廣典型經驗和有效做法，穩步有序推動其他縣城建設，形成以縣城為重要載體的城鎮化建設有效路徑。

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